笔者认为，从监督法的规范授权分析，全国人大常委会听取审议专项工作报告属于专项工作监督。

(4)上海《集成报》第26期，标题为康工部有为呈请代奏折，刊行时间为1898年3月24日。[7]康有为：我史附日记，姜义华、张荣华编：《康有为全集》，第5集，中国人民大学出版社2007年版，第89页。

王学栋、张义忠：《宪法学》，中国人民公安大学出版社2000年版，第16页。康有为在其著作中多次提到《列国岁计政要》《万国公法》《日本国志》和《重订法国志略》等著作，以及《万国公报》《申报》和《西国近事汇编》等报刊。在内政方面，当时的日本和英国的共同点之一就是实行立宪制度，和俄国的不同点之一也是实行立宪制度。因为古文经学讲求训诂，而训诂即解释古代汉语典籍中的字句，古籍中的字句是训诂的基础。注解《春秋》是广东经学的显学，其中九江学派是由朱次琦在1858年建立的。

康有为有时并列使用章程和宪法，如皇上每日亲临，王大臣派为参议，相与商榷，一意维新，草定章程，酌定宪法。张庆福主编：《中国宪法概论》，河北教育出版社1988年版，第38页。[13] 吴邦国：《全国人大常委会工作报告（2008）》，载《全国人大常委会公报》2008年第2期。

（五）适时听取审议国家监察委员会专项工作报告 《监察法》第五十三条第2款规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。2.通过听取审议专项工作报告促进完善相关立法 报告机关在专项工作报告中提出的法律法规不完善问题，全国人大常委会可以通过立法及立法监督途径予以解决。监察法没有规定专项工作报告的具体程序，《监察法释义》对此所作的解释，基本依照监督法所规定的一府两院专项工作报告的监督程序，但没有明确解释专项工作报告的频次与时间安排。[5] 乔石：《乔石谈民主与法制》（下），第413页，人民出版社2012年版。

党的全国代表大会和中央全会通过的报告、决议，党和国家领导人重要讲话，以及全国人大审议通过的全国人大常委会与国务院的工作报告等法律文件，是全国人大常委会确定重大问题的根据，并以推动、和贯彻落实这些决策部署为听取审议专项工作报告的首要目的。监督工作计划所公布各个专项工作报告的时间，个别被延后到下次常委会，但没有出现被调整提前的情形。

2015年6月，国务院将落实关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告的审议意见的报告，反馈到全国人大常委会和全国人大财经委后，后者专门成立跟踪督查调研组，创新性开展督查调研。通过优化听取审议专项工作报告工作流程，健全审议意见建议处理机制，结合立法提升监督合力，吸收地方人大关于专项工作报告监督的经验，适时听取审议国家监察委员会专项工作报告等途径，完善全链条监督机制，增强专项工作监督的法律实效。有些地方人大常委会在监督法实施办法中规定，监督机关认为有必要时，可以对审议意见研究处理情况的报告进行持续监督，具体途径有两种：一是交付常委会议表决（如云南省），如果表决未获半数通过，报告机关应作补充报告或者另行会议上报告。在专项业务工作报告中，会一并报告该领域司法改革的具体推进情况，全国人大常委会对两高专项业务工作与落实司法改革一并进行监督。

[26] 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及适用指南》，第52页，中国民主法制出版社2013年版。监督法施行至今，两高所作的专项工作报告均是一次进行，全国人大常委会今后根据需要，可以再次听取审议专项工作报告的整改落实情况的报告。但是，需作进一步思考的是：常委会每一年的工作报告都会提出监督力度不断加强，对此的反向解读是监督力度还不够严格，监督目的没有完全实现。国家监察法第五十三条规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。

一府两院无权行使普通法律的立法权，普通法律不健全必然制约和影响专项工作的具体开展。在专项工作报告的年度总数保持基本稳定的现实条件下，针对报告机关的不同工作领域，合理安排确定监督的频次。

三是扩大专业代表参会比例，综合性专项工作涉及不同行业和领域，需要更加关注相关专业的人大代表的审议意见。七届全国人大常委会听取和审议的工作汇报共计39个（参见彭冲：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1993年），载《全国人大常委会公报》1993年第2期）。

[5]全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清认为，工作监督的最重要、最基本的形式是听取和审议工作报告、审查和批准计划、预算及其执行情况。[8] 八届全国人大常委会听取和审议国务院及其部门和两高的工作报告34个（参见田纪云：《全国人大常委会工作报告》（1998年），载《全国人大常委会公报》2002年第2期）。中长期专项规划涉及经济社会发展重大问题，全国人大常委会可以跨年度选取某些国家专项工作规划，听取审议规划执行情况专项工作报告。一些事关全局而又长期得不到解决的问题，通过人大监督工作取得了实实在在的效果。常委会对工作汇报要认真审议，一般不需要作出决议（参见《全国人大常委会公报》1989年第2期）。[28] 参见《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，载2005年6月18日《人民日报》。

3.从逐一横向监督逐步转为纵横结合监督 监督法施行初期，全国人大常委会采取单一选择的方式确定专项工作报告的议题，选择经过努力可以解决的突出问题作为突破口，举一反三，以点带面，不断充实监督内容。监督法规定对重大问题进行专项报告，涉及报告机关不同职责和工作的相互交叉，意见的整改落实需要多个下属部门的协调配合。

2007年1月至今，两高专项工作报告各为11个，国务院所作的专项工作报告共计122个，占专项工作报告总数的84.7%。[19]在审议专项工作报告中开展专题询问是询问制度的具体创新。

例如，新修订的行政诉讼法于2015年5月1日施行，同年10月最高人民法院作了关于行政审判工作的报告。[17] 2.同时听取审议专项工作报告和专题调研报告 全国人大常委会针对同一个问题，在同一次会议上听取审议国务院专项工作报告和常委会专题调研报告，第一次被安排在2009年9月十一届全国人大常委会第十一次会议上。

本文分析了听取审议专项工作报告的监督属性，围绕全国人大常委会听取审议专项工作报告的监督实践，分析专项工作报告的开展状况、实际效果与不足之处，提出增强专项工作报告监督实效若干建议。对报告机关提出修订完善普通法律的建议，全国人大常委会审议时应予以高度重视，必要时可以通过法定程序纳入立法规划和年度立法工作计划。这些报告的内容涉及不同工作领域，性质上都属于全国人大常委会对一府两院的工作监督。全国人大常委会如果认为一府两院专项工作报告的研究处理报告有必要提请会议表决或者作出决议，可依法定程序作出，监督效果因此必然会得到进一步强化和保障。

以十二届全国人大常委会听取审议的50次专项工作报告为例，关于三农工作的报告5次，国家财政资金专项投入与分配工作的报告3次，扶贫脱贫工作的报告2次，而国务院其他工作的报告共30次，两高的报告共10次。彭真指出，人大监督分为广义和狭义，狭义监督主要是法律实施的监督，审议工作报告属于广义监督，审议工作报告，有肯定的地方，有批评的意见，也是监督[4]乔石指出，各级人大及其常委会要在党的领导下，加强对政府、法院、检察院的工作监督……要继续坚持听取和审议行政、审判、检察机关工作报告的制度，监督各项改革措施的落实，督查他们把各项工作做得更好。

[11] 吴邦国：《全国人大常委会工作报告》（2013年），载《全国人大常委会公报》2013年第2期。这是全国人大常委会第一次在监督工作计划中提出即将行使质询权。

[9] 第九届全国人大常委会第二十九次会议上审议通过的《关于《〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉的说明》指出，人大常委会会议上根据常委会的要求听取和审议政府、法院、检察院的专题工作报告、政府部门的全面工作报告或专题工作报告，这是人大及其常委会对一府两院工作进行监督的基本形式，已经形成制度（参见《全国人大常委会公报》2002年第5期）。对同一项工作连续听取审议专项报告，在一定程度上证明监督力度受到条件限制。

例如，围绕中央确定的三大攻坚战目标，十二届全国人大常委会5年内2次听取审议国务院精准脱贫专项报告并开展专题询问，听取审议地方政府债务管理情况报告，听取审议生态补偿、自然保护区建设、草原生态环境保护等7个专项报告。首先，听取和审议专项监督工作报告是监督法明确授权的一种监督途径，是对以往多种监督形式的统一规范。关于同一领域工作的监督频次，差异比较明显。2007年1月监督法进一步明确规定各级人大常委会听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，并详细规定了议题选取、报告内容、审议意见处理及其具体监督程序。

解决这些问题，需要提升听取审议专项工作报告的兼容性，进一步完善全链条监督机制，从而增强专项工作监督实效。[14] 吴邦国：《吴邦国论人大工作》（下），第388页，人民出版社2017年版。

3.增加听取审议专项工作报告开展专题询问的频次 实践中，全国人大常委会在听取审议个别专项工作报告时，安排开展专题询问，但频次相对较少，笔者建议今后可以适当增加。监督法第9条所规定的通过社会反映问题的途径，即人民来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的问题在年度专项工作报告议题选取中所占的比重不得而知。

国务院其他工作的专项报告比较少，关于文化工作的报告3次（文化产业发展、文化遗产、公共文化服务体系建设工作）、民族工作的报告1次（加快少数民族和民族地区经济社会发展工作情况）、侨务工作的报告2次（侨务工作、华侨权益保护工作情况），国务院行政权力运行的报告2次（公安机关执法规范化建设工作情况、深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况），没有听取审议关于外交事务和国防事务的专项工作报告。（四）吸收地方人大听取审议专项工作报告的监督经验 地方人大常委会依据监督法和自身制定的监督办法，探索形成的专项工作报告监督经验，全国人大常委会可以适当吸收，主要包括： （1）对专项工作进行评议。

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文章来源：天狐定制

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